一、税收执法责任制流程
为了渐进推行行政执法责任制，近日，我对国家行政机关率先在全系统推行行政执法责任制的国家税务总局推行税收执法责任制的情况及实行模式进行了研究。现将有关情况报告如下：
国家税务总局组织全系统推行税收执法责任制始于上世纪末，国家税务总局提出了“依法治税”的“五项目标”、“四个机制”，并选择了部分基层单位进行试点工作。2000年初，总局领导针对如何有效治理本系统的各类违法、腐败问题，进行了调查研究，认为“依法治税的精义在于全面实现税收法治化，重点在于用法律规范约束税收执法行为，并在法治的基础上实现税收效率的优化。”他们认为：“要借助‘金税工程’的建设，在内部建立一种控制与规范执法行为的税收法律执行机制，一种以法治、效率为核心的制度或机制（一种内部自我约束机制），来实现依法治税目标和要求”。2001年，税务总局召开了全国税务系统依法治税工作会议，一个与现代管理理念相融合，有现代化信息技术支撑的责任约束机制，成为税务机关依法治税的选择。会后，总局制发了《关于全面推行税收执法责任制的意见》、系统的提出了构建税收执法责任制的整体框架体系及要求。河南省国家税务局在学习总结比较分析一些地方推行行政执法责任制经验的基础上，针对应构建怎样的制度或者操作机制？如何进行具体的操作？等问题组织精干力量，用近一年的时间进行了具体制度设计，自动考核信息系统开发，并进行了推行试点。经过反复验证、修改、完善，形成了一个以责任约束为核心，制度与信息系统相结合的税收法律执行机制。即：税收执法责任制。2002年6月，这一机制在河南省国税系统全面推行。江苏、浙江等省、区、市国税系统根据总局依法治税工作指导方针，在总结工作经验的基础上，借鉴ISO9000质量管理体系原理，开发了国税系统效能监控系统，办公自动化管理系统，这些系统的开发解决了执法岗位“做什么、怎么做，工作流程怎么走，超时越权违规预警，做错了怎么办”等问题。2002年，总局决定将加强推行税收执法责任制作为依法治税的重中之重，按照“统一设计、分类指导，重点突破，渐次推进”的思路，制定了今后5年推进执法责任制“三步走”的总体规划。总局部署后，各地方国税、地税系统结合本地实际进行广泛的实践活动。2005年3月，总局部署了江苏等11个地方地税系统推行税收执法责任制工作。2005年6月，总局召开全国税务系统深入推行税收执法责任制工作会议，会议按照“抓两头带中间，抓典型促一般，抓检查促落实”的要求，明确了深入推行行政执法责任制的工作目标与任务。2005年9月总局制发了《关于深入推行税收执法责任制工作的意见》和《关于税收执法管理信息系统及计算机自动考核试点工作的通知》，并在河南、辽宁等13个地方国税系统，山东、安徽、甘肃、云南、江苏等地税系统开发升级自动考核软件，2006年4月河南、安徽、贵州、北京等14个省（市）国税局上线运行自动考核系统。
五年来，国家税务机关推行税收执法责任制，主要取得了如下成效：
1、初步实现了“权本位”向“责本位”的转变。全国税务机关各级领导及其执法人员，通过推行税收执法责任制，增强了法治意识，扭转了行政执法重权轻责的现象，由于责任追究制度的创新和落实，强化了责任落实，解决了追究缺位等问题。五年来，全国税务系统累计追究27.4万人次的执法责任。
2、为建立效能行政管理体制，找到了崭新的管理理念和载体。税务机关运用先进的过程管理理念，依托信息化手段推行税收执法责任制，从根本上改变了传统的“人盯人”、“人管人”等粗放的、简单的、低效能的方式，走向利用计算机进行自动监控的过程管理。从内部运行上，解放了执行人员大量的手工操作，节约了行政成本，规范了各环节之间大量的自由裁量行为，既提高了工作效率，又从源头上预防了违法、违纪行为和腐败问题的发生；从社会管理上，由于电子手段的公开化、详尽化、时限化的特征，大大方便了管理相对人，增大了服务含量，提升了管理效能。近三年来，全国各级税务机关有70％以上的单位在所在地人大、政府组织的行风评议中位居前三名，树立了税务机关的良好形象。
3、规范了行政权力内部监督运行机制。税务机关依托电子手段推行税收执法责任制，把执法的依据、职能，编制为执法流程，把税收实体法细化为岗位工作标准、权限、责任，通过完善各环节的互相制约、互相制衡的机制，使每一项执法职责必须按程序、标准、时限履行。这种“齿轮传动式”的机制，形成了过程监督，使执法权力始终处于“公开”、“透明”的状态下，从而制约规范了执法行为，降低了自由裁量意志对税收执法行为的影响，促进了依法行政。
4、实现了行政管理领域的制度创新。税务机关在推行税收执法责任制中不搞形式主义，他们密切结合部门管理的需要和改革的需要，敢花气力，潜心研究，建立起了以岗职、责任、流程、过错追究相对应的管理机制和执法过程的监控机制，为解决岗责不清、权责不对等、管理秩序混乱、执法随意、甚至以权谋私等老大难问题找到了一条有效的途径。在转变政府职能的历史阶段，实践了旧的行政管理方式向现代化管理方式的跨越。
5、促进了税收收入的增长。税务部门推行税收执法责任制五年来，全国税收收入从2001年的15165亿元，上升到2005年的30867亿元。五年间税收年均增长19.5%，年均增收3640亿元，特别是2004年和2005年连续两年增收在5000亿元以上，增收额超过了税改初年1994年全年的收入总额。与此前的五年相比，年均增长率为3.3百分点，年均增收额增加2302亿元。税收收入的快速增长，经济社会持续快速发展是根本。同时，各级税务部门坚持依法治税，推行税收执法责任制，加强征收科学化、精细化管理，是税收收入增长的有力保证。
二、推行税收执法责任制的主要模式简析
全国国税和地税机关推行税收执法责任制，认真探索了实行模式，通过分析归类，他们的主要模式有三种，即：责任独立型模式、质量管理型模式、执法效绩考核型模式。
责任独立型模式是税务机关按照责权统一的原则，和“过程控制，持续改进”的管理理念，在科学划分税收执法权、合理分解岗位职责的基础上，设定工作规程，确定责任追究标准，对执法责任进行追究，从而落实税收执法责任，提高税收执法效能的一种税收执法责任制模式。
它的工作原理是，以行政执法责任制度为基础，征管体系和IS09000体系与之融合，结合“一窗式”服务和对税收管理员制度的要求，通过层层签订税收执法责任书形式来实现的。
1、岗位职责明确化。责任独立型模式是建立在划分职权、明晰岗位职责的基础上的，根据每个岗位不同分工，对执法权力、内容、程序方式等都作出明确规定，有效地解决了岗责不清、责任不明的问题。
2、工作规程标准化。责任独立型模式严格依照《征管法》及相关法律、法规的规定，将税收执法权限和税收执法事项进行标准化分解，明确执法程序和执法责任。实现了岗责设置统一，责权利界定明晰。
3、评议考核规范化。责任独立型模式通过计算机网络信息技术对税收执法情况进行监督考核，公正地评价和认定执法主体是否按岗位职责和程序完成其法定的各项工作，对税收执法职责的履行情况按照统一的标准和尺度进行考核，为是否追究行为主体的执法责任提供了依据。
4、责任追究制度化。责任独立型模式以岗位职责划分为基础，以工作规程中的具体执法标准和执法权限为基本要求，以评议考核的结果为直接依据，本着有错必究、过罚相当、教育与惩戒相结合的原则，对行为主体的执法责任进行追究。
质量管理型模式，是指以IS09000质量管理体系为基础，将执法责任制的各项规定与之融合，通过质量的内审、外审，落实执法责任的一种税收执法责任制模式。
它的工作原理是：将IS09000质量管理标准导入税收管理过程中，运用质量管理中人力资源配置原理，对税务机关内部岗位、职责及税务机关的税收执法权和行政管理权进行重组、调整和细化，把执法过程分解为若干环节，形成新的治税与管理流程，并运用管理系统特有的质量记录功能，真实记录税收执法的每一个过程、环节、每一个“权力点”的真实数据，即：执法责任考核的有效证据。建立起税务质量管理体系。
1、严密性。质量管理型模式将IS090O0质量管理标准引入税收执法管理过程，并融入现代管理科学理论和信息技术，综合考虑与税收执法紧密相关的组织结构、程序、过程和资源等各方面的因素，明确税收执法过程的控制要求和税收执法质量的验证要求，使税收执法工作和影响税收执法工作结果的全部因素处于受控状态，建立起预防和处理不符合要求的税收执法业务的责任机制。
2、真实性。质量管理型模式运用质量管理系统特有的质量记录功能，记录的执法数据客观、公正、全面、系统。避免了人为的不确定、不真实等因素，为确保税收执法行为符合要求和有效运行提供了客观证据。
3、持续性。质量管理型模式利用质量管理系统的管理评审、质量审核、纠正措施控制等程序，对税收执法的适应性、有效性进行定期评审，并确保质量管理体系持续改进。
执法绩效考核型模式是税务机关在税收执法管理体系中，以绩效管理体系为主体，将执法责任制归依到税务机关整体发展目标体系中，通过内部持续、动态的沟通，明确执法人员的工作任务及绩效目标，并确定对执法人员执法结果的衡量方法的一种税收执法责任制模式。
它的工作原理是：根据上级对执法任务的要求和执法主体应当履行的法定职责要求，确立执法绩效目标。根据执法绩效目标先按业务流程横向分解指标，再按组织结构自上而下审视确认，明确落实执法绩效目标的要点、事项、程序以及标准和要求等，从而形成税收执法绩效指标体系（税收执法绩效计划）。绩效指标体系形成后，再建立健全监控税收执法绩效的各类制度。在一个绩效周期结束后，组织相关部门、人员对绩效周期内，执法体系及个人执法结果性指标（业绩），行为性指标（能力和态度）进行考核评价，得出评价结果。在最终的执法绩效评价结果生效之前，与考评主体就评价结果进行评价，查找执法绩效不佳的原因，并根据过错形式对行为人进行责任追究。
1、目的性明确。执法绩效考核型模式要求各执法主体，将执法目标和执法要求转化为执法绩效考核目标，使执法人员有明确的执法导向。
2、模式简单、成本较低。实行执法绩效考核型模式，不需要将税收执法责任制与税务质量管理机制在执法过程中融合，它与税务质量管理机制“体系上独立、操作上上分开、结果上融合”。
3、方式灵活，突出执法结果。执法绩效考核型模式突出结果控制。执法主体在一个绩效循环期结束后，考评主体和执法主体共同全面审视、评判效绩管理的方法、手段和执法效益，不断强化执法责任，保障执法任务落实。
全国税务机关推行税收执法责任制的三种主要实行模式，都以信息化为基础手段；它们共同体现了依法行政主要是解决行政权力行使过程中的法律控制问题，即：行政机关应当严格依照法律规范履行职责，行使权力；它们都体现了建立起，以法律规范为准绳，以法定职权为基础，以分解权力为重点，以执法过程控制为中心，以执法程度为轨迹，以执法监督为保障，以落实执法责任为归宿，以责任追究为制约的行政执法体系要求；它们都体现了实现执法主体法定化，执法目标具体化，执法责任明晰化，执法行为规范化，责任追究制度化的推行行政执法责任制的目标要求。
1、责任独立型模式，紧紧抓住明确责任、落实责任这一推行行政执法责任制的核心问题。一是，以分解法定职责为起点，以事定岗，依法定责，权责相当，解决了“做什么”的问题；二是，明确执法程序，细化执法标准要求，解决了“怎么做”的问题；三是，建立健全评议考核机制，实施“人机”结合的考核方式，解决了“干的怎么样”的问题；四是，依法界定执法责任性质，严格进行责任追究，解决了“做的不好怎么办”的问题。但是，在目前的执法条件和环境下，要严格实行责任独立型模式，还有一定的困难，主要是：责任追究面较大。如河南省国税系统，2002年6月份，违法过错行为就达79349项，受到责任追究的责任人达9963人次，被追究的面达全系统总执法人数的66.3%；2004年6月份，在持续改进的基础上，违法过错行为还达1464项，受到责任追究的责任人还有182人次，被追究的面达全系统总执法人数的1.16%，挫伤了执法人员的执法积极性，有的县、市局领导存在不愿追、不敢追的心理和问题等。
2、质量管理型模式，借鉴ISO9000的框架结构，搭建了以税收执法责任制度为基础，以程序和规范为支撑，采取科学取舍管理手段，整合考核项目、程序，对税收的执法过程实行有效控制，对执法人员履行岗位职责情况进行事后考核追究的执法质量管理体系。质量管理型模式存在以下需要认真对待和研究的问题，一是整个系统设置过于细致，不可避免的出现了责任独立型模式上述遇到的问题；二是系统繁锁，有悖于效率原则；三是一定程度上造成资源浪费。税收执法责任制本身依存于信息化征管信息系统，又另引入ISO9000质量管理体系，使税收执法过程控制，还要对税收质量管理体系的追究性、充分性和有效性进行程序性、标准化的评审。
3、执法效绩考核型模式，是在明确执法人员的执法职责和执法绩效目标并确定对执法人员执法结果的评估办法的基础上，以绩效管理体系为主体，将税收执法责任制归依到绩效管理体系中的“体系上独立、操作上分开、结果上融合”的税收执法责任体系。它突出结果控制，强调执法质量目标考核，实行执法绩效考核型模式，是依法行政理念的提升。但这一模式由于没有得到充分重视和深入研究，目前还存在如下问题：一是它强调执法效绩的价值出于动机与过程，对执法过程的控制有所忽视，主观因素较大；二是它强调结果上融合，而忽视了民主观念的贯彻；三是它强调以执法人员为评价中心，缺失对决策和决策者，执行和执行者，决策者和执行者这三个单元结合起来进行整体评价的机制等。
启示一：探索和实践行政执法责任制的实行模式，是行政执法责任制的本质要求。行政执法责任制它作为一种规范和监督行政执法活动的行政法律制度，它应有它内在的组成结构和外在的表现形式。行政执法责任制内在的组成结构，体现的是职权与职责，权利与义务的关系，由此它务求构建充分体现履行行政职责的至上性和强调行使行政职权的权利与遵守行政权力所承担的义务的对称性和一致性的制度和机制。行政执法责任制的外在表现形式，应是一个以执法权力为切入点，釉责任约束为核心，通过建立执法权运行、监督、防范、制约、激励、惩处等制度和机制，来落实法定职责，承担执法责任。全国税务机关探索并实践的上述三种模式，充分体现了行政执法责任制的本质要求。
启示二：掌握行政执法责任制实行模式的构成要素，是推行行政执法责任制的客观要求。从行政执法责任制的内容要求来看，行政执法责任制是通过岗位设置、权责归集、规范整合、考核追究、机制创设而构建的。由此，构建行政执法责任制的实行模式，一要掌握行政执法责任制不是一个单一的制度，包含了行政执法责任为核心的多环节、多层面的制度体系的要求，如：岗位执法权运行制度，监控、评议考核制度，执法责任追究制度等。二要掌握行政执法责任制是一系列制度及环节有机结合的机制整体。各项制度内容及环节之间是相互制约、依存和连接的。正是这种制约、依存和连接构成了行政执法责任制的统一体。如上述三种主要模式所反映出的税收执法责任制的特点，其中，如：以税收执法权为切入点设置的税收岗位执法权运行制度，是税收执法责任制的基础，它既是税收执法的规范状态，也是监控、考核的对象的制度设置的依据。再如，监控、考核制度是税收执法责任制的关键；责任追究是税收执法责任制的重心，它既是考核的归宿，又是规范税收执法行为的保障等。三要掌握行政执法责任制的构建，旨在从自身出发，要结合本部门的实际，通过明晰权力，明确责任量化考核、激励及责任追究等途径，规范执法行为和提高行政效率。四要掌握行政执法责任制的价值取向，是公正、公平与效率。行政执法责任制从约权入手，到责任追究，使执法与责任相结合，实现了权责统一；行政执法责任制从内部规范了执法行为，促进了权力的依法行使，减少了执法随意性，体现了公正、公平的法律精神和社会要求；行政执法责任制通过岗位设置、环节制约、监控考核、责任追究等减少了工作懈怠，尤其是运用信息化系统使工作效率大大提高。
启示三：明确行政执法责任制实行模式的基本原则和内容，是把握推行行政执法责任制方向的根本。结合本部门的实际，选择一定的模式推行行政执法责任制，其目的都是使执法主体明确自己手中有多少执法权，有什么性质的执法权，怎么合理配置执法权，执法权怎么规范有效行使，评议考核如何科学高效，责任追究如何准确公正，如何充分利用种种社会资源实现行政权运行监控效益的最大化等。为此，行政执法实行模式构建应坚持以法律规范为前提，以执法事实为基础，以规范执法、提高执法效率为目的基本原则。坚持法律规范为前提原则就要求行政执法责任制各项制度的设置及每一个细节都要体现法律、法规和规章的要求，并保障法律、法规和规章的具体落实；坚持以执法事实为基础原则，要求建立行政执法机制应从本部门的业务特点出发，建立法律执行流程应与本部门业务流程相结合；要求法律执法规范与部门业务规范相统一；要求监控考核以本部门业务事实为基础；要求责任追究应与责任人的执法错误性质、程度相对应，要求有不断纠正执法错误的机制，促使行政执法水平不断提高。坚持以规范执法，提高执法效率为目的，要求行政执法权依法行使；有限权力和权力充分行使，行政执法权行使要标准化、程序化、证据化；要求切实保障公民的权利与提高工作质量和效率作为出发点和落脚点。要求执法人员和行政机关，认真履行宪法和法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序，做到既不失职，又不越权；既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。
启示四：不断创新和完善行政执法责任制的实行模式，是推行行政执法责任制的保障。仅就我国各级行政机关推行行政执法责任制的实行模式结构而言，现还处于初创阶段。虽然对执法主体、执法环节、执法时限、执法过程及程序方面进行了有益的规范，但对执法行为的实体方面，如：对某一执法行为是否严格依法进行，认定的事实是否正确，适用的法律依据是否准确，违法事实是否清楚，证据是否确凿、充分和实施那些较为有效监控考核措施等，还需要进一步探索和研究。要解决这个问题，首要途径就是要在监督考核追究制度及指标设计等方面加强制度完善和机制创新，实现执法监控与执法质量监控的统一，既要考核执法水平，又要考核具体的执法质量，并使责任形式、责任体系与执法质量相对应，实现行政执法质与量并重。
启示五：依托并不断提升信息化水平，使行政执法走向规范化、制度化、标准化、电子化，实现行政执法责任制的制度价值和技术价值的统一，是推行行政执法责任制应寻求的路径和长效机制。上述三种主要模式为何得以成功，就在于信息化发挥了重要作用。依托信息化推行行政执法责任制是社会发展的要求，依托信息化通过规范执法行为，强化权力监督，改进工作质量，提高工作效率，优化服务水平等一系列措施的完善，从操作和技术层面上为实现公正与效率构建一个具体制度与信息技术结合的体系，使公正与效率等价值目标的追求渗透到执法流程的每一个环节，每一项职权，体现在行政执法监控考核以及责任追究的全过程之中，是推行行政执法责任制的内在要求。只有客观的、公正的、科学的机制存在，行政执法责任制才有生命力，才能实现它制度的价值。
二、如何进一步推进《税收执法过错责任追究办法》实施
1、税收是国家组织财政收入的主要形式和工具，是推动社会建设和发展的主要经济来源。要发挥国家税收职能，实现构建和谐社会，就必须坚持依法治税。依法治税不仅是和谐社会的内部构件，更是建设和谐社会的基石，是调控经济发展的杠杆，是和谐税收环境的灵魂。
2、近年来，随着我国民主法制建设的不断加强，以及公共行政事务呈现出的多样性和复杂性，使全社会对税务部门依法治税提出了更新更高的要求。而依法治税的关键所在则是税收执法责任制，2005年3月，国家税务总局制订下发了《全国国、地税税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《税收执法责任制考核评议办法（试行）》，修订了《税收执法过错责任追究办法》，基本建立了全国税收执法责任制制度体系，构筑了一套严密规范的权力运行机制，使税收执法责任制从单一的结果控制转向过程与结果并重控制，税收管理质量得到全面提升。但目前执法责任制工作的开展情况并不尽如人意，还存在一些不足或问题，必须引起我们的重视：
3、一是整体执法部门思想认识不足。领导重视是确保执法责任制深入实施的关键。当前仍有个别执法部门特别是这些部门的领导在思想上没有给予足够重视，对实行执法责任制的意义和重要性认识不足，不同程度地存在想起来重要，讲起来次要，做起来不要的现象，甚至有的将实行执法责任制、依法行政与发展经济对立起来，抓得不主动，搪塞应付，制度贯彻的运动化、口号化和功利色彩明显。背离实事求是的原则，盲目创新形式，好大喜功，不求实际。
4、二是执法队伍整体素质不高。建设高素质的执法队伍，是搞好执法责任制的基础，少部分税务机关及税务干部由于业务不熟，“怕打官司”，不敢从严执法，由于对程序法的了解、掌握和运用水平不熟练，特别是《行政处罚法》实施后，对税务机关、人员的执法行为进行了严格规范，因怕纳税人提起税务行政复议和行政诉讼，故在税收执法中心存顾虑、缩手缩脚，导致税收执法不到位；在法律的学习和宣传方面，有的浅尝辄止，流于形式，存在不深不实的问题；有的对法律法规的学习满足于布置了，但对学习的成效如何，干部群众对所学法律法规是否真正做到了熟知和运用，却很少有人去管；在法律的宣传方面，不注意做深化的文章，缺乏针对性、经常性，收效甚微，导致普法工作出现了“中间热两头冷”的现象，影响了法律法规的贯彻实施。
5、三是执法不严，随意性大。执法必严，是落实执法责任制的中心环节。有的执法人员对违法行为或者视而不见，或者处理过宽，或者变通处理，或者执法不彻底。有的领导干部习惯于用行政手段处理问题，以言代法，以权压法；有的执法人员自身素质不高，法制观念和服务观念淡薄，执法犯法，甚至徇私枉法；有些部门不配合、不支持执法，甚至阻挠执法，有的对执法责任制愿意执行就执行，不愿意执行就不执行，想怎样执行就怎样执行，领导怎样说就怎样执行。如应公示的不公示、应持证上岗、亮证执法的不持证、不亮证、处罚决定前不告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，也不告知当事人依法享有的权利等；执法责任制要求各级执法人员忠实于法律，严格执法，但往往因上级领导的干预，出现"执人情法"现象等；这些都导致了有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。
6、综其原因，主要是由于存在执法人员素质不一、执法环境不同等各种因素的影响。但执法责任制是依法行政、公正执法的重要保障措施，是实践依法治国方略的重要举措。执法责任制的推行，将在推进依法行政、规范执法、监督制约、保障权益等方面起到了重要作用。那么如何将执法责任制落到实处，笔者认为在很大程度上是取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。
7、国家税务总局修订下发的《税收执法过错责任追究办法》，主要是对因过失或者故意造成税收(包括社会保险费征缴)执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理；对过错责任人员应当给予行政处分或者应当追究刑事责任的，依照其他法律、行政法规及规定执行。对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，是贯彻落实执法责任制的重点，但同时也是一个难点。因为它是执法监督全过程中最为实际的部分，直接关系到每个单位和个人的切身利益，是执法监督工作中难度最大的一个环节。从客观上讲，税收执法过错责任追究的落实不到位，就会导致执法责任制流于形式，甚至形同虚设。
8、实行税务执法过错责任追究制，对于明确税收人员执法责任，加强税收执法监督，规范税收执法行为，推进依法治税进程，都起着非常积极的促进作用。但在实际工作中，执法过错责任追究不到位，落而不实的现象依然存在。笔者结合对县局及分局等单位的调研，探讨在税收执法过错责任追究中存在的问题：
9、一、经济惩戒标准设定难。由于税收执法人员岗位计酬存在差异，无法用统一的标准去界定经济惩戒，尤其是近年来，工资制度改革，用于执法考核的专项经费不足，正在运行的考核程序中，对过错的责任追究的经济处罚和对执法正确率高的执法人员的奖励不能完全落实，执法责任机制和执法过错责任追究制度成了摆设，这导致了税务干部只感受到了推行过程中的“雷声”而看不到落实制度的“雨点”，在税收执法过程中只有压力而无动力，税收执法权难以真正得到有效规范。
10、二、考核制度单向化。目前实施的税收执法责任制虽对税收执法建立了评议考核制度，但与责任制管理考核、公务员年终考核等综合考核机制缺乏有机结合，没有明确的激励机制，责任人感受不到其努力带来的回报与尊重，因此税收执法责任制很难达到权与责的统一、追究与激励的并重。
11、“行万里路，进千家门，受百家气”等是税务人员工作的真实写照，虽然税务机关在执法过程中困难重重，但是本着“收好税，带好队”的精神，对税收执法过错责任的追究不但不能松懈，而且还应当加强。这也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求，是依法治税，从严治队的体现和保证。下面就如何进一步推行税收执法过错责任追究提出几点建议：
12、一、转变思想、加强组织领导。一项制度的落实首先取决于各级领导的态度，领导层有决心，基层才有信心。领导重视，首先要率先垂范，要求群众做到的，领导必须首先做到；要求群众不做的，领导首先不做。决不能搞特权，做到责任制面前一视同仁，人人平等。
13、二、落实税收执法责任制。税收执法责任制包括执法责任、评议考核、和责任追究三个方面，三方面相辅相成，配套实施，缺一不可。首先，必须明确税收执法责任，就是对执法的岗位、权限、程序、要求及责任等进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。其次，建立科学、完善的评议考核体系。在省、市、县局内部成立执法过错责任追究考核评议委员会，由监查科设立政策法规组，在基层分局也配备法制员，充实一定的人力，负责评议考核的调查取证，并提出责任追究处理建议，提交该税务机关成立的执法过错责任追究考核评议委员会集体讨论决定。最后，对应追究的执法过错行为必须严格追究。对考核评议委员会作出的责任追究决定由人事、监查科等机构负责执行。对非执法岗也应建立严密的岗责评议考核体系，并对其过错行为严格责任追究。
14、三、规范行政程序和证据采集行为。建立完整的税收执法程序是规范执法的基础，当前各级税务机关从上到下要借推广使用大集中征管软件为契机，全面规范各项征管执法行为，重点规范各项执法程序。对证据的规范做到依法采集证据，任何行政行为必须有税收法律、法规所规定的事实要件为基础；每一个事实要件必须有相关的事实证据，各种证据材料内容应该一致，证言之间、证言与证物之间、证物与其他证物之间，应互相印证，符合逻辑关系；每一个证据材料来源及取得的方法和手段在合法性方面都无可非议。
15、四、形成“责任连带、奖优罚劣”的考核机制。责任连带。“个人承担制”变为“连带责任制”，对于税收执法责任制考核系统奖惩的分值，不应由具体岗位人员一人承担，而应按照“局长10％、分管局长30％、责任人60％”的比例进行分配，实行管理责任连带；摒弃过去那种“责任对下不对上，责任对民不对官”的做法。对同一项工作，工作质量低于全市平均水平的，既要追究基层责任，也要追究机关相关责任。奖优罚劣。制定适当的、人性化经济奖惩标准，健全税收执法责任制奖惩机制。实施税收执法过错责任追究，是保证税收执法责任制顺利推行的重要手段。我们认为税收执法过错责任追究要以“教育与惩戒相结合”为基本原则，应当最大限度地体现“过罚相当”和人性化。首先，根据税收执法过错责任的大小，情节轻重等因素，在设立经济惩戒标准时留有一定的“自由裁量”空间，要做到经济惩戒与批评教育、责令书面检查、取消税收执法资格等行政处理相配合，以达到教育和警示的作用。其次，在执法等级设定上要体现“有奖有罚”的原则。在调研中发现，目前在实施税收执法责任制考核中采取是只罚不奖，这样不利于调动基层税务工作人员实施税收执法责任制的积极性，不利于税收执法责任制考核工作的开展。可以建立“有奖有罚”的激励机制，对税收执法质量较高的税收执法人员，给予一定的奖励，反之，对那些一年中多次因执法过错行为的人员要进行责任追究，同时予以经济惩戒，充分调动基层税务工作人员依法行政的积极性。
16、五、提高税务队伍的执法水平。各执法机关要在实行执法责任制过程中，采取得力措施，切实抓好执法队伍建设，下大气力提高本机关整体执法水平。要坚持以人为本，抓好执法人员的理想信念教育，使之树立起正确的世界观、人生观和价值观，具有良好的职业道德，正确行使手中的权力；要对税务队伍进行全面系统的法制教育，增强执法人员的法律意识和法制观念；要深入搞好业务培训，使执法人员精通业务，适应执法的需要；要教育和督促执法人员端正执法思想，自觉抵制各种不正之风的侵蚀，坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格公正执法。通过学习、培训和教育，造就一支高素质的执法队伍。
17、总之，税收执法已经成为当前社会公共事务执法中比较敏感的热点，推行税收执法过错责任追究已经势在必行。但落实税收执法过错责任追究却是一项长期而艰巨的任务，我们只有在工作中不断总结经验，不断完善和创新，才能够合理正确地结合当前国家税收政策，运用到税收人员的工作当中，科学有效地指导我们的工作，为国家的税收提供有力的保障。
三、税收执法督察规则(2018修正)
1、第一章总则第一条为了规范税收执法督察工作，促进税务机关依法行政，保证税收法律、行政法规和税收政策的贯彻实施，保护纳税人的合法权益，防范和化解税收执法风险，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则的有关规定，制定本规则。第二条各级税务机关开展税收执法督察工作，适用本规则。第三条本规则所称税收执法督察（以下简称执法督察），是指县以上（含县）各级税务机关对本级税务机关内设机构、直属机构、派出机构或者下级税务机关的税收执法行为实施检查和处理的行政监督。第四条执法督察应当服从和服务于税收中心工作，坚持依法督察，客观公正，实事求是。第五条被督察单位及其工作人员应当自觉接受和配合执法督察。第二章执法督察的组织管理第六条各级税务机关督察内审部门或者承担税收执法监督检查职责的部门（以下简称督察内审部门），代表本级税务机关组织开展执法督察工作，履行以下职责：
2、（一）依据上级税务机关执法督察工作制度和计划，制定本级税务机关执法督察工作制度和计划；
3、（二）组织实施执法督察，向本级税务机关提交税收执法督察报告，并制作《税收执法督察处理决定书》、《税收执法督察处理意见书》或者《税收执法督察结论书》；
4、（三）组织实施税务系统税收执法责任制工作，牵头推行税收执法责任制考核信息系统，实施执法疑点信息分析监控；
5、（四）督办执法督察所发现问题的整改和责任追究；
6、（五）配合外部监督部门对税务机关开展监督检查工作；
7、（六）向本级和上级税务机关报告执法督察工作情况；
8、（七）通报执法督察工作情况和执法督察结果；
9、（八）指导、监督和考核下级税务机关执法督察工作；
10、（九）其他相关工作。第七条执法督察实行统筹规划，归口管理。督察内审部门负责执法督察工作的具体组织、协调和落实。税务机关内部相关部门应当树立全局观念，积极参与、支持和配合执法督察工作。
11、各级税务机关根据工作需要，可以将执法督察与其他具有监督性质的工作协同开展。第八条各级税务机关应当统一安排专门的执法督察工作经费，根据年度执法督察工作计划和具体执法督察工作的开展情况，做好经费预算，并保障经费的正确合理使用。第九条上级税务机关对执法督察事项可以直接进行督察，也可以授权或者指定下级税务机关进行督察。第十条上级税务机关认为下级税务机关作出的执法督察结论不适当的，可以责成下级税务机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。第十一条各级税务机关可以采取复查、抽查等方式，对执法督察人员在执法督察工作中履行职责、遵守纪律、廉洁自律等情况进行监督检查。第十二条各级税务机关应当建立税收执法督察人才库，为执法督察储备人才。根据执法督察工作需要，确定执法督察人才库人员基数，实行动态管理，定期组织业务培训。下级税务机关应当向上级税务机关执法督察人才库输送人才。第十三条执法督察可以由督察内审部门人员独立完成，也可以抽调本级和下级税务机关税务人员实施，优先抽调执法督察人才库成员参加。相关单位和部门应当予以配合。第三章执法督察的内容和形式第十四条执法督察的内容包括：
12、（一）税收法律、行政法规、规章和规范性文件的执行情况；
13、（二）国务院和上级税务机关有关税收工作重要决策、部署的贯彻落实情况；
14、（三）税务机关制定或者与其他部门联合制定的涉税文件，以及税务机关以外的单位制定的涉税文件的合法性；
15、（四）外部监督部门依法查处或者督查、督办的税收执法事项；
16、（五）上级机关交办、有关部门转办的税收执法事项；
17、（六）执法督察所发现问题的整改和责任追究情况；
18、（七）其他需要实施执法督察的税收执法事项。第十五条执法督察可以通过全面执法督察、重点执法督察、专项执法督察和专案执法督察等形式开展。第十六条全面执法督察是指税务机关对本级和下级税务机关的税收执法行为进行的广泛、系统的监督检查。第十七条重点执法督察是指税务机关对本级和下级税务机关某些重点方面、重点环节、重点行业的税收执法行为所进行的监督检查。
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