一、财政部要求不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入
2022年以来，受到房地产市场下行压力的影响，土地市场也有所承压。与往年拿地TOP10房企中总有几家头部民企的身影不同，今年土拍市场里，被称为“央国平”的央企、国企、城投平台成为绝对的主角。然而，财政部最新出台的政策，或将对当前“央国平”主导土拍市场的格局产生影响。
10月13日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》(财预〔2022〕126号，下称“126号文”)，其中提到严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。
易居研究院智库中心研究总监严跃进对《华夏时报》记者表示，这一政策说明，虽然当前各地土地财政压力比较大，但是以国企名义拿地来变相做大土地出让收入的做法依然不可容忍。
根据126号文，近年来，各地区各部门严格落实过紧日子要求，不断优化财政支出结构，大力压缩一般性支出，取得明显成效。但是仍有个别地区或部门未严格控制一般性支出，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。为此，财政部要求进一步加强“三公”经费管理，严控一般性支出，其中就提到不得虚增土地出让收入和财政收入。
严跃进指出，此次政策的出发点在于加强“三公”经费管理，严控一般性支出，缓解当前财政收支矛盾，但也不经意间提示了以“央国平”名义拿地来变相做大土地出让收入的风险。
过去一年多时间里，土地市场降温。国家统计局数据显示，前8月房企土地购置面积同比下降49.7%。而根据中原地产研究院统计，截至10月15日，全国拿地总金额TOP10房企中，除了深耕杭州的民企滨江集团和国资控股的万科以外，清一色都是央企或国企。几年前，碧桂园、融创、龙湖等民营企业都是TOP10的常客。
根据克而瑞地产研究中心8月1日发布的报告指出，全国300城经营性土地6月份总成交建筑面积为7803万平方米，环比下降41%，同比降幅近五成。企业拿地层面，仍有近四成房企投资停滞，即便是核心城市火热地块带动整体土拍有所回暖，但仍少见民企身影。
广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《华夏时报》记者解释，从去年下半年到现在，地方政府出让的地块很多都是由地方国企，特别是区一级的国企和城投平台拿地。这种拿地很大程度上可能只是为了托底土地市场，维持当前土地的价格水平。
事实上，在“央国平”三类企业中，相比21家从事房地产开发业务的央企和国资委管理的国企，受地方政府、财政部门监管的城投平台拿地的潜在风险更受舆论的关注。
根据中泰证券研报，2022年1-9月，城投拿地金额占全国土地出让金比重为11.77%。江西城投拿地占比最高，为26.59%，江苏、湖南、四川、重庆4个省份城投拿地占比在15%-25%之间。全国范围内，嘉峪关市、黄石市等5个地级市城投拿地占比在50%以上；遂宁市、岳阳市等18个地级市城投拿地占比在30%-50%之间；盐城市、常州市、宜昌市、绍兴市、柳州市等30个地级市城投拿地占比在20%-30%之间。
值得注意的是，上述城投拿地占比较高的城市，大多是三四线城市。“城投类企业拿地是今年各地土地市场的一个新特点，但显然有托市的动机。”严跃进指出。
合硕机构首席分析师郭毅向《华夏时报》记者指出，以房地产开发为主业的央企国企拿地肯定是没问题的，现在主要问题就是城投在兜底，兜底就会产生更多的风险。比如，一些本身市场价值不是特别优越的地块，做房地产开发的房企普遍对它的价值不太认同，最后城投来兜底。但是城投又没有优秀的开发、产品打造和营销能力，这种情况下项目就有出现亏损的风险。
上述中泰证券研报指出，在土地市场景气偏弱时期，城投公司参与土拍，一方面可以较低的成本获得土地，在未来土地升值后获得收益；但是另一方面，大额的土地购置也会带来城投公司的资金占用压力，增加外部融资需求。
李宇嘉指出，虚增土地出让收入还可能会导致助长地方政府无序支出土地出让收入。因为土地出让收支并非预算内收支，地方政府通过“央国平”来收支的这部分没有经过严格的审计，可能会造成一些不必要的支出，形成隐性债务风险。
此外，126号文还要求2023年中央部门“三公”经费财政拨款预算继续按照“只减不增”安排，地方财政也要按此原则从严从紧安排“三公”经费。严禁事业单位用钱大手大脚、铺张浪费等行为。
并且，地方各级财政部门在坚持严控一般性支出，厉行节约、勤俭办一切事情同时，要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。坚决落实党中央、国务院确定的各项减税退税降费政策，确保应减尽减、应退尽退，依法打击各种偷税、漏税、骗补等行为。
二、财政部频出重拳意在何处
继六部门上月联合发文规范地方政府举债融资行为，财政部2日再度发文，直指地方假借政府购买服务变相举债问题。
官方数据显示，截至2016年末，我国中央和地方政府债务余额为27.33万亿元，负债率36.7%，债务风险总体可控。但是，部分地方存在不同程度的违法违规举债担保问题，个别地区偿债能力有所减弱。财政部此次矛头直指假借政府购买服务变相举债问题，将对地方政府、金融机构、社会资本带来哪些影响？
在《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中，财政部明确指出政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，并列出负面清单：
——不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
——严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
——严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
——严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对记者说，通知在标题中出现“坚决制止”的表述。事实上，有些地方政府融资花样繁多，防不胜防，抑制和预防套用、滥用政府购买服务已经十分紧迫。“此时对政府购买服务列出负面清单，非常及时也非常必要。”
财政部有关负责人也坦言，一些地方以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，“加剧了财政金融风险”。
据了解，今年1月，财政部向内蒙古自治区政府发函，指出自治区交通运输厅与区高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1至17年或18年,通过购买服务资金支付项目建设资金，支持该公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
在江苏省，经核查，常州市金坛区政府（甲方）2015年与金坛市城市建设开发总公司（乙方）签订购买服务《委托代建合同》，后者代建新城东苑建设项目。随后，这两方与金坛建设产业集团有限公司（丙方）签订三方《债权确认协议》，明确乙方已将基础债权全部无偿转让给丙方。2016年3月，丙方以新城东苑建设项目应收账款作为还款来源，向方正东亚信托有限责任公司融资5亿元，并请求出具财政承诺函。当月底，金坛区财政局出具相关承诺函，明确将项目融资款项纳入全区债务管理范围。这是典型的假借政府购买服务变相举债行为。
实际上，从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等，近年来，我国政府一直致力于打造地方债风险管理“全链条”。“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资的同时，我国也在适时“开前门”，构建规范的地方政府举债融资机制。
就在6月1日，财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，明确将允许各省级政府发行土地储备专项债券，以合法规范方式保障土地储备项目的合理融资需求。这是我国首次以地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，被视为中国版“市政专项债”，标志着地方政府专项债券管理迈出重要一步。
分析人士认为，财政部出台措辞严厉、针对政府购买服务乱象的意见，是对前期一系列疏堵政策的延续，突出了问题导向，显现推动落实既定政策的决心和韧性。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说，通知的一大核心内容体现在预算管理方面，坚持先有预算、后购买服务。“这意味着政府购买服务仅局限于财政支出方面，不能突破既有的政府预算收入规模，不能因此而谋求增加融资收入。”
意见还严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
初步实现对地方政府违法违规融资防范全覆盖
新出台的意见还要求各地切实做好政府购买服务信息公开工作，让政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明，确保可查询、可追溯，保障承接主体、金融机构合法权益。
财政部有关负责人表示，随着一系列文件的出台，我国初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策防范全覆盖。
三、财政部禁止国企购地虚增土地出让金,城投拿地意愿或进一步下降
财政部近日发布关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知称，严禁地方政府举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入。分析师认为，此举旨在进一步控制隐性债务，约束地方城投企业拿地行为。
今年以来，受到楼市持续低迷影响，土地出让收入出现明显下滑。据财政部公布的数据，1-8月，国有土地使用权出让收入33704亿元，比上年同期下降28.5%。与此同时，国企和地方城投平台拿地的现象明显增加。
中国指数研究院统计数据显示，2020年，百强房企拿地中，国企数量为37家，2021年上升至58家，进入2022年后，这一数量进一步上升至79家。克而瑞研究中心数据显示，自2021年2月至2022年7月，实行土地出让“两集中”(集中发布出让公告、集中组织出让活动)的22个重点城市出让的近四成地块由地方城投公司获取，其底价拿地的金额占比达到近八成。
项目开发慢、入市率低，地方城投平台拿地意愿下降
申万宏源首席债券分析师孟祥娟在一篇研究报告中指出，财政部此举主要是为了挤压财政泡沫，严控隐性债务，这一政策对以房地产开发为主业的国企影响较小，主要是对以兜底为主的城投拿地行为及举债拿地行为进行约束。
天风证券固守首席分析师孙彬彬表示，在土地市场不景气时，一些地方政府通过城投公司购地盘活土地市场，但没有实际用途、实际项目或者城投没有开发能力长期不开发土地，当期的土地出让收入却形成增量，后续地方政府可能通过其他形式将这部分收入返还城投，形成收入空转，从而虚增财政收入。
审计署曾披露，全国审计机关2014年开展的全国土地出让收支和耕地保护情况审计发现，存在通过收入空转等方式虚增土地出让收入1400多亿元的现象。
易居研究院智库中心研究总监严跃进对界面新闻称，一些地方国企拿地实际上就是一个“走账”的过程，财政部此时出台这一要求，说明虽然当前地方财政压力较大，但对以国企名义拿地来变相做大土地出让收入的做法依然不可容忍。
财政部在发给各中央预算单位、各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)以及新疆生产建设兵团财政局的通知中称，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。文件还要求，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。
根据中国指数研究院数据，全国范围内仅有约20%的城投公司具备房地产项目开发的经验和能力。该研究院抽样调查发现，2021年第二、三批次所有广州城投托底的地块均未开盘入市，甚至几乎尚未有项目进入规划方案设计阶段。城投托底拿地的背后，不是为了从项目开发中获利，而是出于稳定土地收入的考虑。
从公开信息来看，不少拿地的城投企业的确存在开工迟缓、开发意愿和经验不足的问题。比如，据克而瑞统计，在2021年第一批成交地块中，规模房企拿地开工率高达61%，而平台类公司拿地开工率仅23%。
孟祥娟进一步表示，对于城投拿地占比较高的地区，需关注其后续土地市场景气度及城投债务到期压力。对于非税收入及土地出让收入占比较高的地区，需关注土地出让金虚增水分挤出后地区财政表现及支出情况。
据申万宏源证券统计，2022年上半年，江西省、湖南省、湖北省、四川省、山东省等6省的城投拿地比例较高，分别为32.21%、31.16%、24.84%、24.01%、21.21%，均在20%以上。从土地依赖度来看，2021年，税收收入占一般预算收入比重比低于70%，且土地出让金收入超过地方政府一般预算收入90%的省级行政区有5个，分别为湖南省、贵州省、江西省、四川省、安徽省，其中湖南省土地收入占比最高，达110.91%。
值得注意的是，在财政部对国企购地加强监管的同时，从实际市场动向来看，国企和城投企业自身的拿地意愿也在下降。
中指研究院数据显示，截至目前，在今年已完成第三批次供地的13个城市中，央(国)企+混合所有制企业总投资金额由一、二批次的约1950亿元降至三批次的约1450亿元，投资金额占比更是由一、二批次的超过50%下降至三批次的37%。
克而瑞表示，在目前大部分城市楼市不及预期的情况下，居民购买意愿不足，对于城投类公司来说，在项目开发能力、运营能力都不及规模房企的情况下，实现快速去化的难度可谓“更上一层楼”，这是目前城投类公司托底意愿持续下降的主要原因之一。
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